“Durante la crisis subprime, en 2008, la Fed compró una enorme cantidad de bonos en el mercado, tanto bonos del Tesoro como activos hipotecarios estructurados. Adquirió estos valores con la emisión de reservas. Así, los activos del Banco Central crecieron mucho con los títulos comprados y también sus pasivos. Las reservas, que promediaron USD 9.300 millones en 2006, ascendieron a USD 1.060 billones en 2010 y USD 2.643 billones en 2014”, escribió el economista Samuel Pessoa, en vísperas de la pandemia, en 2019.
El texto buscaba explicar por qué, a pesar de que la teoría económica dice que tanta liquidez debería producir inflación, esto no sucedió por la acción del Banco Central estadounidense. En ese momento, la elección era entre salvar la economía del colapso o arriesgarse a la inflación.
“No está claro cómo procederá el funcionamiento de la política monetaria en los próximos años. ¿Volverá la Fed a un régimen de reservas estrictas o mantendrá el actual régimen de reservas pesadas? En el primer caso, como hemos visto, el Banco Central opera inyectando liquidez al sistema diariamente; en el segundo caso, opera drenando liquidez, es decir, remunerando reservas”, concluyó el economista.
Poco después, el desafío del Covid-19 agregó un nuevo elemento a la historia, requiriendo que los gobiernos amplíen directamente sus intervenciones en el entorno económico, con gastos tanto para salvar la economía como a la sociedad y los ciudadanos. Así, el año pasado la inflación volvió con una fuerza que no se veía desde la década de 1980 en los países desarrollados. Y con ella, su remedio clásico e impopular: subir las tasas de interés en todo el mundo.
Este es el contexto en el que asumió el gobierno de Lula, por primera vez en la historia de Brasil, heredando un Banco Central autónomo con un presidente designado por el gobierno anterior. La legislación al respecto fue sancionada por el presidente Bolsonaro en el año 2021. La situación es blanco de críticas por parte de quienes ven una pérdida de soberanía en el país, cuyo gobernante elegido por voto popular ya no tiene la prerrogativa de definir la política monetaria.
“La aprobación de esta ampliación de la autonomía del Banco Central es el fin de un ciclo, iniciado en 1964, de vaciamiento del poder de la Presidencia de la República sobre la política monetaria y de remoción de todo control democrático sobre el desempeño de la autoridad monetaria”, escribió en un artículo reciente Gilberto Bercovici, doctor en Derecho y profesor de Derecho Económico y Economía Política de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP).
Demandas sociales por déficit fiscal
Independientemente del análisis, esto puede ser una coartada para que el gobierno entrante mantenga cierta reserva de apoyo popular a tiempo para conciliar las enormes demandas de un país emergente marcado por la desigualdad social, con la necesidad de reducir el déficit fiscal que se venía acumulando desde mucho antes de la pandemia. Esto considerando que, incluso en Europa, la impopularidad provocada por el aumento de las tasas de interés ha llevado a los gobiernos locales a cuestionar la independencia del Banco Central Europeo. En febrero, la presidenta de la institución, Christine Lagarde, defendió ante el parlamento europeo la importancia de tomar medidas “libres de injerencias políticas”.
En Brasil, el PSOL, partido de base de apoyo del presidente Lula, encabezado por el diputado federal Guilherme Boulos, presentó un proyecto de ley para acabar con la autonomía del Banco Central. Para Bercovici, en realidad el “problema” de la independencia del Banco Central “no es legal, es esencialmente político”.
“Para que este intento de captura de la política económica brasileña por el sistema financiero sea superado, se necesita un presidente de la República con suficiente coraje y apoyo político y popular para reconstruir Brasil y restaurar el control democrático sobre la moneda, instrumento central de la política económica de Brasil, de cualquier Estado”, diagnosticó.
Autor de Bancos Centrales en Derecho Comparado y socio de DVAA, el abogado Haroldo Malheiros Duclerc Verçosa discrepa. Acaba de publicar otro libro sobre el tema -Aspectos de la Teoría General del Derecho Bancario- en el que profundiza en el estudio de la moneda y la comparación del sistema financiero nacional con otros del mundo.
“Se ha demostrado que un país que tiene un Banco Central independiente controla mucho mejor la inflación”, dice.
Duclerc Verçosa aclara puntos específicos de la Ley Complementaria 179, de 2021, que otorgó autonomía al Banco Central, como el hecho de que el Consejo Monetario Nacional puede cambiar la meta de inflación aunque el presidente del Banco Central esté en contra:
“No es un asunto que sea objeto de la deliberación de la mayoría pura y simple. No había pensado en ese aspecto. Si sucede, las repercusiones serán extremadamente negativas”.
En caso de que no se revierta la autonomía del Banco Central, hay quienes aún defienden la destitución del actual presidente, Roberto Campos Neto, por “desempeño insuficiente recurrente”, ya que la institución no ha sido capaz de cumplir con las metas de inflación. Esta sería una sentencia hecha solo por el Senado, pero cuya legislación dejó una serie de cuestiones abiertas que el Supremo Tribunal Federal (STF) tendría que definir, como lo hizo con los procedimientos de la Ley 1.079, de 1950, que trata del proceso de destitución.
“Este es un problema que la ley dejó mal resuelto porque no le corresponde solo al Banco Central poner la inflación dentro de la meta. Tenemos un problema fiscal mucho más grave. En otras palabras, la política monetaria está directamente influenciada por la política fiscal. Por lo tanto, culpar al Banco Central es solo un escape de la realidad. Es encontrar un chivo expiatorio”, evalúa Duclerc Verçosa.
Manifiesto de los economistas
Incluso entre los especialistas en economía, hay muchas personas importantes que critican las acciones del Banco Central y defienden los cambios. Economistas de la talla de Luiz Carlos Bresser-Pereira, Monica de Bolle, Luis Gonzaga de Mello Belluzzo, Luciano Galvão Coutinho, Antonio Corrêa de Lacerda y Paulo Nogueira Batista Jr. lanzaron un manifiesto por la baja de las tasas de interés, “a favor del desarrollo de Brasil”.
“La tasa de interés en Brasil se ha mantenido exageradamente alta por parte del Banco Central y ahora está en niveles inaceptables. El discurso oficial en su defensa no encuentra justificación alguna, ni en el escenario internacional ni en la teoría económica y el debate necesita ser aireado por la experiencia internacional. Ninguno de los países dotados de recursos y economías estructuradas tiene una tasa de interés ni siquiera cercana a la que prevalece en Brasil y que el Banco Central pretende mantener por un largo período. Y todos estos países reconocieron el carácter extremadamente excepcional del reciente repunte inflacionario, explicado por la pandemia y el conflicto bélico, no por el exceso de demanda”, dice el documento.
El economista Armando Castelar señala, sin embargo, que la premisa es errónea, ya que “no es cierto que no haya inflación de la demanda”. Además, según él, la tasa de interés real es más alta en Brasil que en otros países porque el gasto público aquí aumenta más rápido que el PIB:
“Si el sector público crece más rápido que el PIB, el sector privado tiene que crecer más lentamente. Para hacer que el sector privado crezca más lentamente, necesita tener tasas de interés altas, para contener el gasto. Tiene una tasa de interés neutral, que no es una estadística del IBGE, sino una estimación. Si tiene una inflación alta, establezca tasas de interés por encima de lo neutral. Si es baja, bájelas. El interés neutral depende de cómo se formen las expectativas, si la política monetaria actúa sobre todo el crédito o solo sobre una parte de él. Cuando tienes más de la mitad del crédito, como sucedió en 2015, que es público y simplemente ignora la tasa a la que trabaja el Banco Central, el BC, de hecho, está fijando los intereses de menos de la mitad del crédito. Entonces, el objetivo es frenar la demanda privada para que se acomode a la demanda pública, que está creciendo mucho. Si solo influye en menos de la mitad del crédito, hay que ponerlo ahí, porque esa mitad realmente tiene que parar”.
Para él, "es muy sencillo". “Es por eso que las tasas de interés bajaron con el techo de gastos. La Propuesta de Enmienda a la Constitución de transición (PEC de transición) aumentó el tamaño del gasto público, incrementando así la presión sobre los precios. La tasa de interés real durante los ocho años del gobierno de Lula fue bastante alta”, comenta en referencia a la Enmienda Constitucional 95, el tope de gasto, promulgada en 2016, el tercer año consecutivo de déficit primario, y a la Enmienda Constitucional 126, derivados de la PEC de transición, promulgada a finales de 2022.
La Tasa Selic, por la que el Comité de Política Monetaria (Copom) del Banco Central de Brasil fija el interés básico de la economía, venía en trayectoria descendente desde el techo de gasto propuesto por el Gobierno de Michel Temer, quien asumió la presidencia tras el juicio político de Dilma Rousseff. Desde mediados de 2015, Selic había alcanzado el nivel más alto en 10 años, 14,25 %. A principios de 2020, antes de la pandemia, se redujo al 4,25 % y, con la ralentización de la actividad económica, en el segundo semestre, pasó al 2%. En la segunda reunión del Copom de 2021 se volvió a subir la tasa hasta llegar, en agosto del año pasado, al 13,75 % actual. El último Boletín Focus, que elabora semanalmente el Banco Central con base en las expectativas de los agentes del mercado, pronostica una inflación de 5,89 % para 2023, es decir, por encima de la meta de 3,25 % e incluso del límite de tolerancia, que es de 4,75 %.
Este jueves 23 de marzo el Banco Central decidió dejar la tasa Selic sin cambios por quinta ocasión, a pesar de las presiones del gobierno para que la redujera.
Subir o no subir la meta de inflación
El caso es que el tema está en nueve de cada 10 debates sobre este inicio de gobierno. El expresidente del Banco Central de la primera y segunda administración de Lula y exministro de Hacienda del gobierno de Temer, Henrique Meirelles, dijo que “tal vez sea necesario subir aún más las tasas de interés”.
En un evento del Banco Pactual, tres representantes de las principales administradoras de fondos de inversión del país, Rogério Xavier, de SPX Capital; André Jakurski, de JGP, y Luis Stuhlberger, de Verde Asset Management, que gestionan más de 19.082 millones de dólares (100.000 millones de reales), abogaron por elevar la meta de inflación como solución. El también expresidente del Banco Central, Arminio Fraga, tiró de la cuerda para otro lado y afirmó que “tocar la portería es tirar la toalla”, es decir, renunciar a combatir la inflación.
Castelar coincide en que cambiar ahora la meta de inflación tendría un impacto negativo en las expectativas “y aun con la idea de que va a cambiar ahora y puede volver a cambiar dentro de poco, ¿por qué no?”.
“Hubo mucho debate sobre el objetivo, que comenzó en la parte superior, en 6,5 %. Había la opinión de que era muy alto. Las economías desarrolladas, en general, trabajan con el 2 %. Hubo debate sobre si el costo de la reducción estaba justificado. Prevaleció la opinión de que el sistema objetivo había construido credibilidad y de que, al bajarlo gradualmente a 3 %, podría hacerlo sin tasas de interés muy altas, debido a las expectativas de que el Banco Central podría influir. Había gente que se oponía con el argumento de que una mayor inflación era buena para hacer ajustes fiscales, porque te permite reducir los salarios reales”, explica sobre la importancia de manejar las expectativas del mercado y cómo se alcanzó la meta de inflación actual.
Ante la inflación generalizada en todo el mundo, el economista cree que el tema “sin duda trasciende a Brasil”. Parte del debate “allá afuera” es “si las expectativas están tan bien ancladas que la inflación volverá al 2 %, independientemente de si las tasas de interés se mantienen negativas o no”.
“El mundo se acostumbró a que después de la gran crisis financiera internacional, el gobierno se financió con tasas de interés negativas, la inflación estaba muy bien anclada, pero se desancló. Entonces, ¿habrá voluntad política para subir las tasas de interés todo lo que se necesita? Habrá peleas”, cree, recordando la crisis subprime.
En Brasil, los ataques del presidente Lula al Banco Central buscaban descalificar a Campos Neto, incluso por haber ido a votar con la camiseta de la selección brasileña, que se convirtió en un símbolo bolsonarista. En una reciente entrevista con el tradicional programa Roda Viva, de TV Cultura, cuestionado por varios periodistas, el presidente del Banco Central recordó que si hubiera querido influir en las elecciones, habría actuado para que la institución no hubiera subido la tasa de interés el año pasado.
Nueva Matriz Económica x Trípode Macroeconómico
Hay quienes ven en el embrollo el deseo de Lula de retomar la experiencia de la Nueva Matriz Económica (NME) del gobierno de Dilma Roussef. Esto se basó en una serie de medidas desarrollistas, pero que violaron el trípode macroeconómico que ha brindado estabilidad al país desde fines de la década de 1990, con un tipo de cambio flotante, meta de inflación y meta fiscal. El resultado habría sido un desequilibrio fiscal, que comenzó a generar déficit a partir de 2014, sin la contrapartida del crecimiento económico.
Vale la pena llamar la atención sobre el hecho de que la relación entre la deuda estatal brasileña sobre el PIB es inferior a la de los Estados Unidos o los países europeos. Esto, sin embargo, tiene que ver con la confianza en que estos países pagarán y con el hecho de que pagan tasas de interés más bajas.
Como explica Castelar, “si pago el doble de intereses, solo puedo tener la mitad de la deuda”. En la misma línea que Castelar, el economista jefe de Austin Rating, Alex Agostini, refuerza que las tasas de interés reales son altas en Brasil no solo hoy.
“Si miramos la historia desde el sistema de metas de inflación, ahora está dentro del promedio, que es de 5,5%. Brasil tiene problemas estructurales propios de un país emergente, como un bajo nivel de productividad. Entonces, en cualquier momento de recuperación económica, la inflación viene con ella. Tenemos un bajo nivel de inversión, una carga fiscal alta, la infraestructura hace que el costo de logística y distribución sea muy alto”.
Todo esto, según Agostini, hace que la NME, que está enfocado en la expansión fiscal, sea un problema aún mayor.
“Porque en la lectura de este gobierno y del Gobierno de Dilma, si el gobierno estimula el consumo, genera empleos e ingresos. El problema es que toda la expansión fiscal en Brasil se basa en el financiamiento y no en la inversión. Durante décadas hemos aumentado el gasto, pero no hemos aumentado la capacidad de producción. Entonces, esta matriz económica enfocada en la expansión fiscal entra en conflicto con la política monetaria con metas de inflación muy ambiciosas para un país emergente. Esto es preocupante porque no vemos que el país cambie esa matriz a una enfocada en la inversión, porque eso da un retorno a muy largo plazo, y el largo plazo para el gobierno es de cuatro años, ocho como máximo. Eso es lo que impide que Brasil salga de este atolladero. El costo de eso es como un camión con sobrepeso que va cuesta abajo. Tendrá que ir cuesta abajo con una marcha reducida y el exceso de peso hará que tenga un desgaste más acelerado de componentes que pongan en riesgo la vida del piloto”, lamenta.
Otro punto, para el economista jefe de Austin Rating es la estructura de precios de la economía brasileña, que “no es tan favorable a una meta de inflación tan baja”:
“Aproximadamente el 25% de la composición del IPCA (principal índice de inflación) está formado por precios administrados, que son tarifas públicas inmunes al nivel de la tasa de interés y ya 'roban' una cuarta parte de la meta. En las últimas actas del Copom (Comité de Política Monetaria del Banco Central), el Banco Central estima que los precios administrados para este año se ubican en 10,6 %. Estamos diciendo que ya se han comprometido al menos 2,5 puntos porcentuales de la meta. Entonces, el Banco Central necesita mantener las tasas de interés muy altas para desacelerar la economía y hacer que los precios de mercado, que representan el 75 % del IPCA, bajen, para compensar el aumento de los precios regulados. Esto es una anomalía”, agrega Agostini.
Aun así, cree que subir la meta de inflación “no es la salida”. Lo que se necesitaría, a su juicio, es revisar todo el sistema de metas de inflación. Desde 2017, el Banco Central cuenta con un grupo de estudio que analiza el tema. Un ejemplo de un posible cambio sería que el Banco Central adoptara un núcleo de inflación como la implementación de su política monetaria, lo que lo haría menos rehén de los precios administrados, que son inmunes a las tasas de interés.
Agostini recuerda que la economía no es una ciencia exacta. Esto también explica por qué toda la inyección de liquidez a la economía después de la crisis de las subprime en 2008 no generó inflación, a pesar de que la teoría preveía esta consecuencia. Sin embargo, ahora, parte del paquete para combatir la inflación en los países desarrollados contempla retirar estos estímulos.
“Es como la tasa de interés, se calibra hasta que llega a un nivel de inflación deseado, hasta que se anclan nuevamente las expectativas”, compara.
Futuro de la gobernanza fiscal
Al mirar lo que históricamente ha conciliado la estabilidad con un resultado positivo en términos económicos, invariablemente se vuelve al trípode macroeconómico y, dentro de él, al problema fiscal. La solución propuesta por el nuevo gobierno de Lula para resolver el problema fue prometida para este mes de marzo por el ministro de Hacienda, Fernando Haddad.
Uno de los artífices de la Ley Complementaria 101 de 2000, la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), el economista José Roberto Afonso, organizó un foro en Lisboa, a fines de febrero, para debatir el “Futuro de la Gobernanza Fiscal”, con la participación del Ministro del STF Gilmar Mendes y el jurista Heleno Torres, además de los economistas Fernando Abrúcio, Felipe Salto, André Lara Resende y Joaquim Levy. Cada vez más se realizan en la capital portuguesa eventos para discutir temas sobre Brasil por parte de instituciones como FGV e IDP, que ayudaron a crear el Foro de Integración Brasil Europa (Fibe). A principios de febrero, llamó la atención la conferencia internacional de Lide, grupo empresarial que João Dória Jr. creó mucho antes de convertirse en gobernador de São Paulo.
La LRF sigue vigente. El gobierno federal la cumplió parcialmente, por lo que muchos economistas y autoridades federales, incluso, se olvidan de la ley o la consideran inocua. Ahora, estados y municipios que se han sometido de lleno a los rigores de la ley, han reducido sus deudas a más de la mitad en los últimos 22 años. La norma aún necesitaba ser completada en aspectos fundamentales como los límites a la deuda federal consolidada y bursátil; evaluación anual y posible revisión de límites por el Senado Federal; creación del Consejo de Gestión Fiscal; desarrollo de la contabilidad de costos y objetivos de deuda y capital.
Otra carencia fue la falta de actualización de la Ley 4.320, de 1964 (que trata de la elaboración del presupuesto por Unión, estados y municipios). No hay forma de que las reglas y principios tributarios funcionen bien si las cuentas y sus clasificaciones están desactualizadas. Problemas como la aplicación de límites a los gastos de personal, por ejemplo, tienen más que ver con la ausencia de la ley general de cuentas públicas, analiza Afonso.
El Foro de Lisboa discutió temas de actualidad en el debate fiscal en todo el mundo. En cuanto al caso brasileño, se destaca el llamado federalismo fiscal, que forma parte del pacto federativo del país y trata de la distribución del poder de tributar entre los diferentes niveles de gobierno. Profesor de Derecho Financiero de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP) y socio de Silveira, Athias, Soriano de Mello, Guimarães, Pinheiro & Scaff Advogados, Fernando Facury Scaff, no cree en una varita mágica, como la muy discutida reforma fiscal.
“La reforma tributaria involucra solo uno de los aspectos del federalismo fiscal, ya que se trata solo de los ingresos públicos, la recaudación. También hay que lidiar con la deuda pública, el gasto y muchos otros aspectos financieros que son parte del federalismo. Cabe señalar que los ingresos públicos de estados y municipios, con la reforma tributaria, podrían verse fuertemente afectados”, advierte.
Sobre el nuevo ancla fiscal, señala que lo que se está diciendo es que será una fórmula que vincule la deuda pública y ya no el gasto público, “enterrando el techo de gasto de una vez por todas”. En cualquier caso, recomienda pensar un poco más “fuera de la caja”, como propuso en el Foro de Lisboa:
“Debería crearse una especie de piso de inversión, que incluya gasto social, además de obra pública, a partir de un banco de proyectos. Con este piso de inversión se podrían implementar políticas públicas adecuadas y necesarias para el desarrollo del país, sin gastar todos los ingresos en gastos corrientes”.
Para José Roberto Afonso, en efecto, “habrá que reinventar el sistema tributario, digitalizar la gestión pública, revolucionar el gasto público”.
“Sin esto, el gobierno y el país no podrán enfrentar los nuevos desafíos. En primer lugar, ahora es importante recuperar el proceso de elaboración de la LRF, para negociar y aprobar nuevas reglas para los tiempos poscovid. El escenario propicio será el de gobiernos más endeudados, recaudación de impuestos con sesgo alcista y gasto público presionado, especialmente en el área social, para asistir a los desempleados y albergar en la red pública de salud y educación a quienes tuvieron que salir del sector privado. Se necesita una nueva construcción institucional para reconciliar tendencias tan contradictorias”.
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