Ley Nacional de Cabotaje: ¿Cómo pretende el Perú sacar provecho de su nuevo Puerto de Chancay?

En 2023, el comercio mundial transó mercancías por un valor que superó los 24 billones de dólares, un alza de 44,63 % respecto a los registros de 2015, según la Organización Mundial de Comercio (OMC). Las últimas estadísticas suponen un fuerte incremento de la movilización de carga, especialmente por vía marítima, una actividad que seguirá creciendo en atención al alza que se prevé mantendrá el comercio internacional.   

Con este contexto, Perú tomó la iniciativa de aprovechar su privilegiada ubicación geográfica para asentar al mayor puerto construido en el Pacífico americano, al tiempo de tomar medidas legales para reforzar esta nueva oportunidad de negocios que abre al país el transporte de mercancías. Muestra de ello es la aprobación del proyecto de Ley 5175/2022-PE o Ley Nacional de Cabotaje, normativa que servirá de respaldo legal para la operación del nuevo puerto de Chancay, un megaproyecto que se da por descontado convertirá al país en una nueva potencia del comercio marítimo.

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De qué se trata

Alternativa más económica que el transporte terrestre, por cabotaje se conoce al traslado de mercancías o personas entre dos puntos dentro del mismo territorio nacional. Se trata de un vocablo francés que en su idioma original tiene una acepción más directa: acción de navegar entre puerto y puerto a lo largo de la costa.

En el caso específico de Perú, el cabotaje se ha aplicado teniendo como terminal de referencia el de Callao, contiguo a la capital, Lima, desde donde se realiza la interconexión con puertos secundarios como Ilo, Matarani, Paita, Paracas y Salaverry, aunque también hacia terminales en los vecinos Chile, Ecuador y Colombia.

Tras su reciente inauguración, el moderno puerto de Chancay asumirá como punto focal para el arribo de mercancías, desde donde serán trasladadas a puertos secundarios (o viceversa) por embarcaciones de menor calado, capaces de atracar en aguas poco profundas donde los grandes buques no pueden entrar.

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De cara al futuro

Hasta este año, el cabotaje marítimo en Perú estuvo regido por el Decreto Legislativo N° 1413 (DL 1413), según el cual esta actividad estaba permitida solo a personas naturales o jurídicas constituidas en Perú, bien sea con capital social nacional o extranjero.

Sin embargo y, en atención a la inminente inauguración de Chancay, en junio pasado fue sancionada La nueva Ley Nacional de Cabotaje que da un vuelco a toda la concepción vigente al eliminar el carácter de exclusividad que solo permitía a empresas nacionales participar en los servicios de cabotaje.

“Normalmente, el cabotaje está sometido al principio de reserva nacional, lo que implica que solo empresas locales (incluso se exigía capitán y tripulación nacional) son las que pueden llevar a cabo dichas actividades; sin embargo, en países como el nuestro, ni dicha reserva ni los beneficios tributarios y aduaneros que en su momento se otorgaron, han permitido contar con una importante flota de manera que pueda ser una alternativa de transporte para la carga local”, afirma Leonardo López, socio del despacho Hernández y Cía.

Tras resaltar lo avanzada que es la nueva legislación peruana, López acota que el proceso de abrir la actividad de cabotaje al capital y empresas extranjeras permite ofrecer al transporte de carga una alternativa más económica y ambientalmente más sostenible.

Omar Córdova, socio del área de derecho marítimo en Rodrigo, Elías & Medrano Abogados, refuerza esta posición al señalar que, como resultado de la Ley, el cabotaje marítimo en Perú ha experimentado cambios sustanciales que dinamizan al sector, en contraste con otros países donde se mantienen enfoques normativos más restrictivos.

Recuerda que mientras Perú ha liberalizado su legislación, Chile continúa limitando la participación extranjera a condiciones como la disponibilidad de naves nacionales y la autorización para cargas mayores a 900 toneladas. Entretanto, en Colombia, el Decreto Nº 804 conceptualiza el cabotaje como un “servicio público”, es decir, reservado exclusivamente para empresas nacionales, que necesariamente debe ser propietarias o arrendatarias de una nave de bandera colombiana. 

“La tendencia latinoamericana sobre el cabotaje marítimo, a contraposición de la peruana, ve una limitación a la liberalización y la inclusión de operadores extranjeros. Mientras que Perú ha adoptado medidas que promueven la competencia, el dinamismo y facilitan la participación en el mercado, Chile y Colombia continúan priorizando la protección de sus flotas nacionales”, añade.

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¿Qué tiene de nuevo?

Grosso modo, las novedades que trae al cabotaje marítimo de carga peruano la nueva Ley son las siguientes:

1. Definición del servicio de cabotaje: Se precisa que el cabotaje abarca exclusivamente el transporte de carga o pasajeros entre puertos peruanos. Los servicios entre un puerto peruano y uno extranjero no califican como cabotaje.
2. Ampliación del acceso a servicios de cabotaje: Se permite que el cabotaje sea realizado no solo por personas naturales o jurídicas constituidas en el Perú, sino también por aquellas constituidas en el extranjero, independientemente del origen de su capital social, eliminando la política de reserva nacional.
3. Eliminación de exigencias para empresas extranjeras: En función a la modificación antes dicha, se exceptúa a las empresas extranjeras de cumplir con requisitos como:

•  Tener domicilio principal, sede real y efectiva en el Perú.
•  Dedicarse exclusivamente al tráfico nacional o internacional.
•  Poseer naves de bandera peruana.
•  Tener mayoría de capital social y dirección bajo control de ciudadanos peruanos.
•  Garantizar tripulación y capitanes de nacionalidad peruana.
•  Mantener un capital social mínimo en función del valor aduanero de las naves.

Asimismo, Julio Guadalupe, también socio en Rodrigo, Elías & Medrano, recuerda que la Ley establece mecanismos de promoción para fomentar la innovación y mejorar la infraestructura logística, todo ello en aras de aumentar la competitividad y el desarrollo sostenible del transporte marítimo en el país.

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Negocio para Perú

En líneas generales, la Ley de Cabotaje ha sido percibida como un paso firme para la consolidación de la vocación exportadora de Perú, cuya oferta exportable es aportada en un 90 % por las provincias, desde donde deben ser trasladas a los puertos por vía terrestre, que habida cuenta de su accidentada geografía, es una alternativa costosa y compleja.

Al respecto, desde los sectores público y privado se señala que la Ley favorecerá en especial a más de 6.000 medianas, pequeñas y microempresa regionales con vocación exportadora, pues contarán con una alternativa más económica y eficiente para colocar sus productos, máxime si se toma en cuenta el impulso que ha tenido el comercio con las naciones del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (Apec, por sus siglas en inglés), hacia las cuales se dirigió el año pasado el 68,5 % de las exportaciones totales del país, sumando más de 44.252 millones de dólares.

Desde Rodrigo, Elías & Medrano, su socio Alejandro Manayalle ratifica esta posición, al afirmar que los cambios introducidos por la Ley pueden generar una mayor oferta que ayude a reducir costos y tiempos de entrega, mejorando la eficiencia logística bajo los siguientes supuestos:

• Fomentar la descentralización económica, a través del impulso de la actividad en puertos regionales, contribuyendo al desarrollo de infraestructura y puestos de empleo. 
• Disminuir la dependencia del transporte terrestre, lo cual presenta mayores riesgos y costos, lo que puede impactar positivamente en la canasta básica de la población, que incluye alimentos y artículos esenciales.
• Promover un mercado competitivo, pues al mejorar la infraestructura logística y tecnológica se crearía un entorno más favorable para el intercambio de bienes y servicios con otros países de la región. 

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Beneficios para la región  

Más allá de los beneficios para los exportadores e importadores peruanos, las oportunidades de negocio que abre la Ley de Cabotaje trascienden las fronteras nacionales, más aún con el impulso que dará al comercio el megapuerto de Chancay.

Manuel Carpio-Rivero, profesor de la Pacífico Business School, ha dicho que la Ley permitirá la apertura logística de los puertos peruanos, especialmente del nuevo terminal de Chancay, a los exportadores e importadores de otros países que, al utilizar la cadena logística peruana, obtendrán un importante ahorro de costos.

Se prevé que navieras internacionales sacarán provecho de la autorización que ofrece la Ley para ofrecer servicio de cabotaje para comunicar de manera más eficiente a puertos ubicados en la costa pacífica de Panamá, Colombia, Ecuador y Chile, permitiendo una reducción de costos que redundará en abaratamiento del precio final de los productos.

Será, además, cuestión de tiempo para que esta ventaja permee hacia naciones vecinas sin salida al Pacífico como Brasil, Argentina, Bolivia o Paraguay que, a través de una cadena integrada con el transporte terrestre, podrán recibir o exportar mercancías a costos inferiores a los actuales.

Los socios de Rodrigo, Elías & Medrano avalan esto, señalando que asociado a la Ley de Cabotaje, se buscaría que el puerto de Chancay genere sinergias para favorecer a la región al impulsar inversiones complementarias públicas y privadas para el desarrollo de vías de acceso, infraestructura, parques industriales, etc., que permitan que Chancay se convierta en un verdadero hub regional. 

“Parte de esto sería también, por ejemplo, profundizar los acuerdos con Brasil para la facilitación del flujo de mercancías al puerto del Callao o Chancay y viceversa, a través de la carretera interoceánica y otras vías complementarias. Poner en verdadero valor a la infraestructura que ya existe, pero que claramente se encuentra subutilizada”, dice Julio Guadalupe.

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Preocupaciones

Sin menoscabo de las ventajas que traerá, la nueva Ley de Cabotaje ha despertado inquietudes en los gremios relacionados, que temen un posible incremento en los costos del servicio de cabotaje, con impacto en el negocio.

Desde la Comisión de Puertos de la Cámara de Comercio de Lima se ha planteado que cuando una empresa local contrate el servicio de cabotaje, se generará una obligación de retención de impuesto a la renta (IR) equivalente al 30 % del costo del servicio, lo que podría disparar el monto del cabotaje hasta en 60 %. Esto, según los especialistas, demanda adecuar el sistema impositivo, a fin de hacer viable la oferta económica esperada.

Leonardo López explica que, considerando que la naviera internacional no acepte la retención, será el usuario local quien tendrá que asumir el costo tributario, el cual no es deducible, pues solo se puede deducir el impuesto a la renta asumido cuando se grava intereses de préstamos.

El especialista recuerda que si la naviera tiene residencia en un territorio de baja o nula imposición, el flete tampoco será deducible como gasto para que el usuario o titular de la carga determine su impuesto a la renta, lo que, a su vez, generará que el impuesto general a las ventas (IGV) que grave la utilización de servicios, sea aplicado como crédito fiscal.

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Para hacer frente

Como toda Ley, la de Cabotaje es perfectible, por lo que desde Hernández & Cía se plantea la pertinencia de ajustar el tratamiento tributario con base en:

• Que la tasa de retención sea de 10 % (en vez de 30 %); la misma que aplica en el caso de rentas por el arrendamiento de naves.
• Permitir la deducción como gasto del impuesto a la renta asumido por el usuario o titular de la carga.
• Permitir la deducción del flete de cabotaje aun cuando la naviera sea residente de un territorio de baja o nula imposición, tal cual ocurre con el flete del transporte internacional, los intereses de financiamiento, las primas de seguros y las tarifas por de paso por el Canal de Panamá.