Cierres de minas en el Perú: ¿Cuáles son las obligaciones de las mineras y las sanciones por abandono?

El caso del abandono de la mina Quiruvilca puso en entredicho la estabilidad y fortaleza de la regulación de cierre de minas en el Perú. La garantía financiera que se había constituido fue insuficiente para cubrir los costos de cierre, y la actuación de las autoridades fue errática, lo que demostró que los procedimientos y responsabilidades para la ejecución de un cierre de minas por el Estado no estaban regulados adecuadamente.

Además, las reacciones de las autoridades como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), así como los ministerios de Energía y Minas (MINEM) y del Ambiente (MINAM) evidenciaron la necesidad de modificar la regulación de cierre de minas, que se mantenía sin cambios importantes desde su aprobación en el año 2005. 

El Plan de Cierre de Minas (PCM) es un instrumento de gestión ambiental complementario que deben presentar los titulares mineros luego de la aprobación de su Estudio de Impacto Ambiental. Contiene las actividades de rehabilitación y cierre de las labores a ejecutarse al final de la vida útil de la operación, lo cual se garantiza financieramente. 

La primera respuesta vino del Congreso, que, en 2021, aprobó la Ley N° 31347, modificando la Ley de Cierre de Minas. Transcurridos 4 años de la modificatoria de la Ley, el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), en marzo de 2025, publicó el Decreto Supremo N° 006-2025-EM, que modifica las obligaciones de cierre de minas.

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Principales modificaciones a las obligaciones de cierre de mina

Los cambios en la ley y el reglamento de cierre de minas podrían agruparse de la siguiente manera:

• Obligaciones ambientales. Se actualizan los objetivos ambientales a cumplir en los planes de cierre de minas, incluyendo, además de la estabilidad física, la geoquímica e hidrológica a largo plazo. Adicionalmente, el MINEM publicará los nuevos términos de referencia del contenido de los PCM y una guía para el cálculo de las garantías de cierre y costos unitarios. El detalle de la información ambiental y de las medidas de cierre que se propongan aumentarán considerablemente y el costeo sobre la base de la guía acercará el monto garantizado a un monto más cercano a la realidad. 
• Obligación de garantizar. Se establece que las medidas de cierre progresivo —para los componentes mineros principales— deben ser garantizadas. En el régimen anterior solo se garantizaban los costos de cierre final y post cierre. Este cambio había sido introducido por la Ley N° 31347 pero será exigible a partir del 2025 para algunos titulares mineros. Los costos financieros por la obtención de garantías financieras aumentarán necesariamente.

Al respecto, hay que diferenciar entre los proyectos y las operaciones mineras en curso. En el caso de proyectos, entendemos que las compañías mineras, de presentar un PCM a evaluación, hoy, deberán proponer el monto de las garantías financieras adicionales, respecto de los componentes principales que estimen cerrar en la etapa de cierre progresivo y constituirlas luego de su aprobación. 

Son componentes principales:

1. El tajo.
2. La labor subterránea.
3. El pad de lixiviación.
4. El depósito de relaves con sus instalaciones conexas.
5. La planta de procesamiento.
6. Los almacenes de concentrados de minerales en zonas portuarias.
7. Depósito de desmonte. Sistemas de transporte de relaves.
8. Canteras de piedra, entre otros.

En el caso de las unidades mineras en operación, se ha establecido que tienen un plazo de 3 años de adecuación —que vence en marzo del 2028— para modificar o actualizar sus PCM e incluir las garantías financieras adicionales. Una vez aprobados por la autoridad, los titulares deberán constituir la garantía financiera adicional. 

Esta adecuación masiva de todas las unidades mineras en el Perú conllevará al incremento de trámites de modificación o actualización de PCM al MINEM, por lo que se prevén demoras en sus evaluaciones, ante la falta del recurso humano para poder atender está demanda extraordinaria. Las autoridades tienen 3 años para anticiparse y gestionar dicha problemática.

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Competencias de las autoridades ante el incumplimiento del PCM o el Abandono

En cuanto al tema de gobernanza, debemos destacar que, en el reglamento de cierre de minas, se han definido las distintas competencias y acciones que deben realizar las autoridades de fiscalización (OEFA y el Osinergmin) en relación con los PCM y la actuación del MINEM. 

La Dirección General de Minería de MINEM es la autoridad competente para declarar el incumplimiento (parcial o total) de los PCM o el abandono de las unidades mineras, luego de recibir un informe del fiscalizador ambiental. 

Debemos precisar que, con independencia de las sanciones que puedan imponer los fiscalizadores, la DGM puede imponer sanciones por no constituir o renovar las garantías financieras, ordenar la paralización de actividades de las unidades mineras, imponer una multa por día de demora en la presentación de la garantía, así como la inscripción de una carga administrativa en el registro de derechos mineros por el monto de la garantía pendiente de constituir. Si la paralización impuesta supera los 2 años, se ordenará el cierre inmediato de la operación.

Una sanción adicional que la DGM puede imponer es la inhabilitación para adquirir nuevos derechos mineros u obtener autorizaciones de inicio de actividades mineras hasta por 5 años para lo cual se creará un registro administrativo.

Asimismo se regula la responsabilidad solidaria del titular de la actividad minera, sea persona natural y de los directores o los accionistas mayoritarios, en el caso de personas jurídicas, bajo cuya gestión se dé el incumplimiento de las medidas de cierre progresivo de componentes garantizados o de las medidas de cierre final o post cierre, y en los casos de abandono de unidades mineras con PCM, siempre que se ocasione un daño real al ambiente y se determine su responsabilidad en la acción u omisión que genera dicho incumplimiento. 

Como se aprecia, el regulador ha respondido con severidad a los escenarios de incumplimiento de PCM o abandonos de unidades mineras que provoquen daño real al ambiente, sin embargo, será la actuación de las autoridades -en un caso concreto- lo que revelará si la regulación es eficiente y eficaz.

*Ángel Chávez Mendoza es counsel especialista en Derecho Minero de Payet, Rey, Cauvi, Pérez Abogados.